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村镇银行内在制度缺陷与制度创新
发布时间: 2012/07/06 9:32:48      文章来源:yutao
 
 
                                                张因明(重庆渝韬律师事务所)
为了完善农村的金融服务,发展农村经济,我国从2006年开始试点设立村镇银行,村镇银行的建立为农村经济注入了新的金融活力,在一定程度上缓解了农村金融中的“金融抑制”问题。但由于村镇银行在制度设计上存在一些缺陷,导致村镇银行在发展到一定程度后其进一步发展受到制约,本文在对村镇银行存在的制度缺陷进行分析的基础上,对村镇银行的制度创新提出了一些浅见。
一、村镇银行建立的背景及其发展现状
“三农”问题一直是制约我国经济社会发展的重要问题。要解决“三农”问题,发展农村经济,促进农村经济社会和谐发展和进步,就必须加大农村资金投入,但目前我国农村金融体系严重不健全,农村金融资源稀缺,农村地区金融机构覆盖率低,四大国有商业银行的分支机构几乎全部从农村地区撤出,金融供给不足、竞争不充分、金融服务缺位等“金融抑制”问题较为严重,这严重限制了农村经济的发展。为了给新农村建设注入金融活力,我国借鉴孟加拉尤努斯开创的“格莱珉”银行的成功经验,结合我国国情设立了村镇银行。
所谓村镇银行是指经过中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准,由境内外金融机构、境内非机构法人、境内自然人出资,在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。村镇银行设立的主要目的是为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务,与国内其他金融机构相比,具有“低门槛、严监管”的特点。比如设立全国性商业银行的注册资本不得低于人民币10亿元,设立城市商业银行的注册资本不得低于人民币1亿元,设立农村商业银行的注册资本不得低于人民币5000万元。而在县(市)设立的村镇银行注册资本最低限额仅为300万元,在乡(镇)设立的村镇银行注册资本最低限额仅为100万元。村镇银行不同于银行的分支机构,是一级法人机构。2006年l2月22日,中国银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,调整和放宽了农村地区银行业金融机构准入门槛,积极支持和引导各类资本进入农村金融市场。村镇银行开始作为一种新型农村金融机构出现在人们的视野中。2007年1月22日,银监会制定并发布《村镇银行管理暂行规定》,为村镇银行进入农村金融市场提供了制度保障。同年10月银监会宣布,将扩大放宽农村地区银行业金融机构的准入政策试点范围,将试点省份从原来的6个省(区)扩大到全国31个省市区。按照银监会的规划, 2009年—2011年,全国共计划设立村镇银行1027家。据银监会资料,截至2010年6月底,全国新型农村金融机构有248家,其中, 214家村镇银行正式营业。村镇银行试点工作取得了初步成效,基本达到了预期效果。然而,随着试点工作的深入,一些矛盾也逐步显现,发展村镇银行面临着难以回避的问题。
二、村镇银行内在的制度缺陷
村镇银行作为农村金融市场的有益补充,其设立是对我国农村金融体制改革的重要突破。但村镇银行作为新生事物,这一制度本身还不可避免地存在一些内在缺陷。
(一)主发起人制度的缺陷
我国村镇银行制度缺陷主要在于村镇银行的主发起人资格受到限制。按照银监会规定,村镇银行实行发起设立,且至少应有1家以上境内外银行业金融机构作为主发起人。同时,规定还要求村镇银行的最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构。这一主发起人制度限制了村镇银行投资者的来源,没有为其他经济主体提供自由选择的机会,这也使得村镇银行在主发起人选择上面临大银行系和小银行系的尴尬。
由于历史原因,我国大型商业银行包括国有银行和一些有实力的股份制商业银行,这些银行在各地区、各县(市)基本上都已设立分支机构,无需像小银行那样借此机会获得跨区域发展的条件或增加区域网点,且相比较而言,设立分支机构的经济成本和管理成本明显要低于组建村镇银行,这导致大型银行组建村镇银行的内在动力缺失。据权威数据显示,截至2009年末, 4家国有商业银行仅发起组建新型农村金融机构9家。即便一部分城市商业银行发起设立了村镇银行,但由于村镇银行经营中过分依赖主发起行,因此变相成为主发起行的分支机构,并不能有效增加农村金融市场的供给。另外,这一规定限制了民营资本的进入。民营资本不能成为发起人,也就意味着没有绝对话语权;同时规定要求民营资本持有股份不超过10%,使得民营资本对村镇银行未来的利润及设立不感兴趣。特别是在部分贫困地方,民营资本虽然想进入农村金融市场,但由于缺少发起人,导致无法顺利设立村镇银行。通过以上分析可以看出,主发起人制度从根本上限制了村镇银行的股本扩张与长足发展。
(二)村镇银行双重经营目标:社会责任与自身效益的矛盾
村镇银行设立的目的是为了服务“三农”,推进新农村建设,因而涉农贷款应当是其贷款的主要方向。但由于“三农”产业具有投资周期较长、风险较大、投资回报偏低、风险抵补能力弱、管理成本大等诸多特点,因此贷款潜在风险较大,一旦出现损失,将直接影响村镇银行的经济效益。村镇银行具有政策性银行的特点,需要政府政策和资金的双重扶持,但在实际设立和运行的过程中并非如此,与农信社相比,村镇银行并未享受税收优惠和再贷款利率优惠。同时,从《村镇银行管理暂行规定》第一章第二条、第三条的规定可以看出,村镇银行坚持的是完全商业化的定位,其运行核心是提高盈利能力,其运行目的是实现股东利益最大化。也就是说村镇银行必须遵照商业银行市场化的运作要求,其业务发展必须是以利润最大化和股东价值回报最大化为目标的。那么,按照商业化经营原则,村镇银行在选择客户和设立营业地点的时候,就会选择东南沿海的发达地区,从而起不到支持贫困落后地区经济发展的目标。因此,如何实现业务发展和监管要求的协调,实现其自身效益和社会责任的统一,平衡收益和风险,是村镇银行面临的难题。
(三)制度环境制约村镇银行可持续发展
第一,受限资本金要求,村镇银行发展空间有限。根据监管规定,村镇银行信贷投放坚持小额、分散的原则,对同一借款人贷款不能超过资本净额5%,这一规定相对其他商业银行10%的控制比例更为严格和苛刻。而较低注册资本金的问题也使村镇银行业务开展受到一定制约。银监会规定,县(市)设立村镇银行的注册资本金下限为300万元人民币,乡(镇)设立村镇银行的注册资本金下限为100万元。但大量的研究和实践证明,资本金太低的村镇银行,不具有商业可持续发展的基础,也不具备产生“鲶鱼效应”的基础和条件,基本上无法实现盈亏平衡。而注册资本金太高的话,则不符合村镇银行的小法人性质特点。目前大部分村镇银行注册资本金为5000万左右,受单户贷款最高比例的限制,村镇银行不能满足一定规模企业的资金需求,发展空间受到严格限制。
第二,由于环境制约,村镇银行吸储困难。根据规定,村镇银行设立在广大的农村贫困地区,这些地区受自然条件落后和经济发展水平低下等限制,居民收入水平低,农民和乡镇企业闲置资金有限,这使得村镇银行储蓄存款增长滞缓。另外,与其他农村地区的金融机构如邮政储蓄银行和农信社等相比,村镇银行网点单一、业务品种少、吸储放贷困难,没有任何优势可言。因此,对大多数贫困地区的农民来说,村镇银行缺乏吸引力,这就使得村镇银行存款来源少。按照规定,村镇银行发放贷款的金额不得超过存款余额的75%,如果没有资金来源,村镇银行的贷款业务也无从做起,这进一步制约了村镇银行的市场开拓及业务范围。
三、村镇银行的制度创新
针对其内在制度性缺陷,我国必须对村镇银行进行制度创新,才能保证村镇银行的有序长足发展,真正促进农村经济发展。创新思路有两个,一是村镇银行走完全商业化的道路,改变现行的主发起人制度,吸收优质民间资本,促进竞争;另一个是民退国进,建立政策性村镇银行。
(一)构建政策性村镇银行
村镇银行是服务新农村建设的新型金融机构,建立于农村贫困地区,以支持弱势区域、弱势群体和弱势产业为任,因此应当以国家信用为背景,在部分难以找到主发起人的欠发达地区,提高市场准入门槛,规定县市村镇银行注册资金必须达到5000万元以上,并且改金融机构发起为地方财政出资组建,从而设立政策性村镇银行。在安全性、营利性与流动性三性要求上,政策性村镇银行应更强调安全性和流动性,盈利上主要注重保本经营和可持续发展,不以利润最大化为其首要目标,这样可从制度供给上解决供给主体缺失的问题。
(二)适当放宽村镇银行的准入限制
对于股东入股成立的村镇银行可坚持完全商业化的运作,但随着村镇银行的进一步发展,《村镇银行管理暂行规定》显然束缚了村镇银行的发展,应该在深入发展的过程中,适度放宽其准入机制,引入民间优质资本和国外资金等各种形式的资本来增加村镇银行的资本金,吸收先进的管理经验和创新产品服务,将其与传统的农村金融机构区别开来。另外,还可采取让农民参股的形式,将农民自身利益与银行利益维系在一起,这样就可在一定程度上缓解贷款资金回笼难和吸储难等问题。当然,为了保证主发起行的地位,应该合理设置股权和治理结构。建议提高主发起行持股比例下限,由不低于20%提高到不低于30%,同时允许主发起行选择企业法人发起人作为一致行动人,两者(以下简称主发起方)合计持股比例不低于51%,以确保主发起方的控股地位。从优化股权结构考虑,不宜组建以银行机构为唯一股东的独资村镇银行,不宜组建主发起行持股比例超过66. 6% (即三分之二)的村镇银行,以防村镇银行成为事实上的分支机构;同时,为保证其他发起人的话语权和参与积极性,建议单个发起人持股比例不宜太低,股权不宜过于分散;在公司治理上,规定董事会和监事会的组成要兼顾各方利益,吸收当地股东担任董、监事,发挥当地股东在经营管理中的作用。
 
作者:张因明
工作单位:重庆渝韬律师事务所
通讯地址:大渡口区香港城1-6-1
电话:86230881
 
该文刊登在《重庆金融》 2011年第12期上)

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